Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2022 – Revisão

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«Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/2018

O XXI Governo Constitucional assumiu o compromisso de defender e fortalecer o Estado Social, promovendo a efetiva inclusão social dos cidadãos e cidadãs, bem como o desenvolvimento de iniciativas locais, regionais e nacionais que valorizem a diversidade e a construção de uma verdadeira sociedade intercultural, orientado pelo princípio constitucional da igualdade e da não discriminação previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

As comunidades ciganas estão radicadas em Portugal há mais de quinhentos anos. No entanto, a cidadania foi-lhes recusada até à Constituição de 1822 e ser-se cigano/a foi considerado crime até ao Código Penal de 1852. Apesar da evolução sentida nos últimos anos, continuam a registar-se níveis elevados de discriminação, pobreza e exclusão social de muitas pessoas e famílias ciganas, bem como um forte desconhecimento e desconfiança entre pessoas não ciganas e pessoas ciganas.

Procurando promover a melhoria dos indicadores de bem-estar e de integração das pessoas ciganas, o conhecimento mútuo, a interação positiva e a desconstrução dos estereótipos, foi elaborada, em 2013, a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2020 (ENICC), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2013, de 17 de abril, alinhada com a Comunicação da Comissão Europeia «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020», de 5 de abril 2011. A ENICC conferiu o enquadramento necessário ao diálogo entre a Administração Pública, as pessoas ciganas e as organizações da sociedade civil que trabalham para e com estas comunidades.

No entanto, do processo de monitorização da ENICC resultou a necessidade de introdução de alterações, quer na definição da Estratégia, sobretudo relativamente à clarificação e operacionalização das medidas, quer na determinação de áreas prioritárias de intervenção, nomeadamente a igualdade entre mulheres e homens, o conhecimento sobre as pessoas ciganas e a sua participação na implementação da ENICC.

O Governo decidiu, assim, proceder à revisão da ENICC, tendo em vista ajustar os seus objetivos e metas e, consequentemente, potenciar o impacto na melhoria das condições de vida das pessoas e das comunidades envolvidas. Assume-se como prioridades o reforço da escolarização e da integração profissional e a melhoria das condições de habitação das pessoas ciganas em situação de exclusão social, bem como o reconhecimento e o reforço da intervenção em mediação intercultural, a melhoria da informação e do conhecimento e o combate à discriminação contra as pessoas ciganas.

Na mesma linha, pretende-se reforçar a relevância da temática da integração das pessoas ciganas na agenda política e pública, bem como a concertação dos diferentes setores na promoção dessa mesma integração, destacando, em especial, o papel central das políticas locais na integração das populações ciganas mais vulneráveis.

O processo de revisão da ENICC assentou numa auscultação ampla junto de autarquias e de outros serviços públicos locais, e de entidades da sociedade civil, de âmbito nacional e local, com destaque para as associações representativas das comunidades ciganas.

Deste diálogo resultou a necessidade de alargamento da vigência da Estratégia até 2022, permitindo aprofundar a intervenção e introduzir medidas ajustadas à nova ambição.

A ENICC agora revista (ENICC) está alinhada com outras estratégias nacionais, como a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 «Portugal + Igual», designadamente no reconhecimento da especificidade das pessoas ciganas e das suas experiências de discriminação, e permite a concretização de compromissos internacionais, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

Foram auscultados/as os/as conselheiros/as do Conselho Consultivo para a Integração das Comunidades Ciganas (CONCIG) e os pontos focais da ENICC.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 – Aprovar a revisão da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2020 (ENICC), prorrogando-a até 2022, nos termos que constam do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.

2 – Estabelecer que a ENICC assenta nos princípios orientadores da interculturalidade, da não discriminação, da cooperação e participação, da territorialização e da igualdade entre mulheres e homens.

3 – Determinar que os princípios orientadores elencados no número anterior são concretizados através dos seguintes objetivos estratégicos:

a) Melhorar a eficácia na implementação da ENICC e reforçar o conhecimento sobre pessoas ciganas;

b) Promover uma cidadania inclusiva e de não discriminação;

c) Reforçar a intervenção em mediação intercultural;

d) Promover a igualdade entre mulheres e homens nas medidas de integração de pessoas ciganas;

e) Garantir condições efetivas de acesso à educação, sucesso educativo e aprendizagem ao longo da vida de pessoas ciganas;

f) Garantir as condições para uma participação plena e igualitária de pessoas ciganas no mercado de trabalho e na atividade profissional;

g) Garantir as condições para uma efetiva igualdade de acesso a uma habitação adequada por parte de pessoas ciganas;

h) Garantir condições efetivas de ganhos em saúde ao longo dos ciclos de vida de pessoas ciganas.

4 – Estabelecer que, para alcançar os objetivos estratégicos, são definidos objetivos específicos, medidas, indicadores, metas anuais, e entidades responsáveis e envolvidas.

5 – Designar o Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM, I. P.), como entidade coordenadora da ENICC, a ser coadjuvada pelo Conselho Consultivo para a Integração das Comunidades Ciganas (CONCIG), que corresponde ao anterior Grupo Consultivo para a Integração das Comunidades Ciganas.

6 – Determinar que o CONCIG é constituído por membros permanentes e por membros não permanentes.

7 – Determinar que são membros permanentes:

a) O/a Alto/a-Comissário/a para as Migrações, que preside;

b) Um/a representante do gabinete do membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade;

c) O/a coordenador/a do Observatório das Comunidades Ciganas;

d) Dois/duas representantes de instituições que trabalham com pessoas ciganas, a indicar pelo Alto-Comissário para as Migrações;

e) Oito representantes de associações representativas de pessoas ciganas, eleitos/as pelas associações, nos termos a definir pelo ACM, I. P.;

f) Dois/duas cidadãos/ãs de reconhecido mérito designados/as pelo Alto-Comissário para as Migrações;

g) Dois/duas investigadores/as com trabalho relevante sobre pessoas ciganas, a indicar pelo Alto-Comissário para as Migrações.

8 – Determinar que são membros não permanentes:

a) Representante da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género;

b) Representante da Guarda Nacional Republicana;

c) Representante da Polícia de Segurança Pública;

d) Representante da Direção-Geral das Autarquias Locais;

e) Representante da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais;

f) Representante do Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliação Culturais;

g) Representante da Direção-Geral da Educação;

h) Representante da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares;

i) Representante do Instituto Português do Desporto e Juventude, I. P.;

j) Representante da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I. P.;

k) Representante do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P.;

l) Representante do Instituto da Segurança Social, I. P.;

m) Representante da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens;

n) Representante da Direção-Geral da Saúde;

o) Representante do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P.;

p) Representante do Governo Regional dos Açores;

q) Representante do Governo Regional da Madeira;

r) Representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses;

s) Representante da Associação Nacional de Freguesias.

9 – Determinar que o CONCIG reúne, pelo menos, trimestralmente, e funciona da seguinte forma:

a) O/A Presidente do CONCIG define as matérias a discutir em cada reunião em função das dificuldades e necessidades identificadas na execução da ENICC, devendo a convocatória incluir a descrição sucinta das mesmas;

b) Os membros não permanentes do CONCIG são convocados sempre que tenham intervenção e ou estejam envolvidos nas matérias identificadas nos termos da alínea anterior;

c) No âmbito do CONCIG podem ser criados grupos de trabalho temáticos;

d) Podem, ainda, ser convidadas a participar em reuniões do CONCIG e dos grupos de trabalho outras pessoas ou entidades com relevância para as matérias concretas em discussão;

e) O CONCIG funciona junto do ACM, I. P., que fica responsável pela revisão dos seus Estatutos;

f) Os membros do CONCIG não auferem qualquer remuneração, incluindo senhas de presença.

10 – Determinar que, sem prejuízo do disposto no número anterior, o CONCIG reúne em plenário uma vez por ano, com todos os membros permanentes e não permanentes.

11 – Determinar que compete ao ACM, I. P., enquanto entidade coordenadora:

a) Analisar o ponto de partida de cada objetivo e definir os respetivos indicadores de resultado e de impacto;

b) Elaborar anualmente o plano de atividades para a execução da ENICC, de acordo com as planificações anuais apresentadas por cada departamento governamental, em articulação com o CONCIG;

c) Orientar e acompanhar as entidades responsáveis pela implementação das medidas, solicitando, sempre que necessário, informações sobre o respetivo processo de execução;

d) Garantir a monitorização da implementação da ENICC, assegurando o funcionamento regular do CONCIG;

e) Elaborar anualmente um relatório intercalar de execução da ENICC, em articulação com o CONCIG, no qual seja feita também a avaliação do cumprimento do plano anual de atividades, a entregar ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade até 15 de março de cada ano;

f) No termo da vigência da ENICC, elaborar um relatório final de execução, em articulação com o CONCIG, a entregar ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade até 30 de abril do ano seguinte, e promover uma avaliação final, externa e independente;

g) Promover um momento de avaliação ongoing ou formativa da ENICC no ano de 2021, em articulação com o CONCIG;

h) Apresentar ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade a proposta de nova estratégia, até seis meses antes do termo da vigência da ENICC, com base nos relatórios intercalares e avaliação ongoing ou formativa, e em articulação com o CONCIG.

12 – Determinar que cabe às entidades identificadas como responsáveis na ENICC desencadear, por sua iniciativa, as diligências necessárias à concretização das medidas pelas quais são responsáveis, nos termos do respetivo planeamento anual e em estreita articulação com o ACM, I. P.

13 – Estipular que a assunção de compromissos para a execução das medidas da ENICC depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.

14 – Determinar que compete aos/às representantes das entidades da Administração direta e indireta no CONCIG, no âmbito das suas responsabilidades na ENICC:

a) Apresentar ao ACM, I. P., a planificação anual das atividades a adotar no âmbito da ENICC, aprovada em plano autónomo ou integrada no plano de atividades setorial, depois de validado pelo respetivo membro do Governo;

b) Apresentar ao ACM, I. P., até 31 de janeiro, o relatório de atividades de implementação relativo ao ano anterior;

c) Colaborar na monitorização e avaliação da implementação da ENICC, designadamente nas reuniões do CONCIG;

d) Apresentar ao ACM, I. P., até 15 de fevereiro do ano seguinte ao termo da vigência da ENICC, o relatório final de execução das medidas da sua responsabilidade.

15 – Revogar a Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2013, de 17 de abril.

16 – Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 8 de novembro de 2018. – O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

ESTRATÉGIA NACIONAL PARA A INTEGRAÇÃO DAS COMUNIDADES CIGANAS 2013-2022 (ENICC)

A Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2022 (ENICC) assenta na realização efetiva dos direitos humanos, orientada pelo princípio constitucional da igualdade e da não discriminação previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. Visa a eliminação das barreiras à plena participação cidadã e inclusão social das pessoas ciganas, assumindo como central a eliminação dos estereótipos que estão na base de discriminações diretas e indiretas em razão da origem racial e étnica.

As comunidades ciganas estão radicadas em Portugal há mais de quinhentos anos, sendo que as últimas estimativas do Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana, I. P. (IHRU, I. P.), de 2015, e do Observatório das Comunidades Ciganas (OBCIG) (Sousa & Moreira, 2016) apontam para a existência de cerca de 37 mil mulheres e homens portuguesas/es ciganas/os residentes em Portugal, o que representa aproximadamente 0,4 % da população portuguesa.

Apesar da evolução sentida nos últimos anos, continuam a registar-se níveis elevados de discriminação, pobreza e exclusão social de muitas pessoas e famílias ciganas, bem como um forte desconhecimento e desconfiança entre pessoas não ciganas e pessoas ciganas.

Os dados e indicadores disponíveis confirmam a persistência de vulnerabilidades acrescidas das pessoas ciganas no que diz respeito ao exercício de vários direitos fundamentais.

Na área da educação, os dados relativos ao ano letivo de 2016/2017 recolhidos pelo Ministério da Educação (Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência, 2018), revelavam, entre outros, que, no universo das escolas respondentes:

. 65 % das crianças e jovens ciganos/as que frequentavam a escola pública usufruíam do escalão mais elevado de apoios socioeconómicos (nível A);

. O abandono escolar por parte das raparigas ciganas, nos 2.º e 3.º ciclos, era significativamente superior ao dos rapazes: 195 raparigas para 131 rapazes no 2.º ciclo; 93 raparigas para 57 rapazes no 3.º ciclo.

No entanto, de realçar que, no mesmo ano, 60 % (58,3 % meninas e 61,9 % meninos) das crianças ciganas que entraram para o 1.º ciclo do ensino básico, já tinham frequentado a educação pré-escolar.

Dados de 2016 da Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia relativos a Portugal revelavam que: 90 % dos/as jovens ciganos/as (91 % raparigas e 89 % rapazes), entre os 18 e os 24 anos, abandonaram precocemente o ensino e a formação; 13 % das pessoas ciganas inquiridas declararam ter sido discriminadas por serem ciganas nos últimos cinco anos, na sua relação com a escola (como pais/mães ou estudantes); e que 19 % das crianças ciganas, entre os 6 e os 15 anos, frequentavam turmas em que «a maior parte» dos/as colegas era cigano/a.

Em matéria de saúde, segundo o Estudo Nacional sobre as Comunidades Ciganas (Mendes, Magano e Candeias, 2014): 51 % das pessoas ciganas, com 16 e mais anos, indicaram não utilizar qualquer método anticoncecional, e 60 % tiveram o/a primeiro/a filho/a aos 20 anos; dos agregados familiares inquiridos, apenas 25 % dos elementos tinha mais de 35 anos, e a proporção de elementos nas faixas etárias 0-29 anos revelou-se sempre superior à proporção presente nos grupos etários seguintes, indicando uma esperança média de vida inferior à média nacional.

Importa, por outro lado, realçar que, segundo os dados de 2016 da Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia relativos a Portugal, 96 % das pessoas ciganas, com 16 e mais anos, indicaram estar abrangidas pelo «regime básico nacional de seguro de saúde».

Em matéria de habitação, dados do IHRU, I. P., de 2015 revelavam que: 45 % de todos os alojamentos não clássicos eram habitados por famílias ciganas, 32 % das famílias ciganas residia em alojamentos não clássicos, e 46 % das famílias ciganas residia em habitação social.

Segundo os dados de 2016 da Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia relativos a Portugal, 75 % das pessoas ciganas, com 16 e mais anos, declararam ter sido discriminadas por serem ciganas no acesso à habitação, nos últimos cinco anos.

Em matéria de emprego, os mesmos dados de 2016 revelavam que: 52 % dos/as jovens ciganos/as, entre os 16 e os 24 anos, não trabalhavam, não estudavam e não estavam em formação (67 % de mulheres e 36 % de homens); a taxa de trabalho remunerado das mulheres e homens ciganos, entre os 20 e os 64 anos (incluindo atividades por conta própria e trabalho ocasional ou trabalho) nas últimas quatro semanas, era de 35 %; e 76 % das pessoas ciganas, com 16 e mais anos, declararam ter sido discriminadas por serem ciganas quando procuraram emprego, nos últimos cinco anos.

Finalmente, quanto à pobreza, dados de 2011 da Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia relativos a Portugal, evidenciavam que 97 % das pessoas ciganas se encontrava abaixo do limiar de pobreza.

Face à situação descrita, a nova versão da ENICC pretende fomentar mudanças estruturais nas condições de vida das pessoas ciganas, através da definição de objetivos e medidas concretas, com um alcance temporal mais alargado, que visam o reforço da escolarização e da integração profissional e a melhoria das condições de habitação das pessoas ciganas em situação de exclusão social, bem como o reconhecimento e o reforço da intervenção em mediação intercultural, a melhoria da informação e do conhecimento e o combate à discriminação contra as pessoas ciganas.

A ENICC toma como referência transversal a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável que, sob o lema «Ninguém pode ficar para trás», estabelece um plano de ação assente nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) e respetivas metas, nomeadamente o ODS 1 – Erradicar a pobreza, o ODS 3 – Saúde e Bem-estar, o ODS 4 – Educação de qualidade, o ODS 5 – Alcançar a Igualdade de Género e Empoderar todas as mulheres e raparigas, o ODS 8 – Trabalho Digno e Crescimento Económico, o ODS 10 – Reduzir as Desigualdades, o ODS 11 – Cidades e Comunidades Sustentáveis, e o ODS 17 – Parcerias para a Implementação dos Objetivos.

No plano nacional, a ENICC está alinhada com outras estratégias nacionais como a Estratégia Nacional para a Igualdade e Não Discriminação 2018-2030 «Portugal + Igual» e os respetivos planos de ação (Plano de Ação para a Igualdade entre Mulheres e Homens, Plano de Ação para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica, o Plano de Ação para o Combate à Discriminação em razão da Orientação Sexual, Identidade e Expressão de Género, e Características Sexuais), a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, o Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar, o Programa 1.º Direito – Programa de Apoio ao Direito à Habitação, o Plano Nacional de Saúde, entre outros.

Em consonância com estas diretrizes, a ENICC rege-se pelo seguinte conjunto de princípios orientadores:

. Interculturalidade

A ENICC baseia-se numa abordagem intercultural que privilegia uma interação positiva entre pessoas ciganas e não ciganas. De acordo com esta abordagem, as iniciativas políticas para a inclusão devem dirigir-se explicitamente, mas não de modo exclusivo, a pessoas ciganas, promovendo o interconhecimento mútuo.

. Não discriminação

A ENICC assenta no princípio da proteção contra a discriminação, garantindo que nenhuma pessoa sofre desvantagens em razão da origem racial e étnica, bem como da ascendência, cor, língua, território de origem, nacionalidade, sexo, orientação sexual, identidade e expressão de género, características sexuais, deficiência, idade, instrução, situação económica, condição social, entre outros, considerados isoladamente ou em combinação (discriminação intersecional), e que essas desvantagens são prevenidas e corrigidas.

. Cooperação e participação

Numa lógica de corresponsabilização, de partilha de práticas e de conhecimento e de otimização de meios e redes, promove-se a cooperação entre a administração pública (central, regional e local), bem como o envolvimento e a participação do setor privado e da sociedade civil (organizações não governamentais, parceiros sociais e academia, instituições de ensino superior e centros de investigação), com particular enfoque nas pessoas ciganas e nas suas associações, constituindo estas interlocutoras privilegiadas no desenho, implementação e avaliação das medidas de política.

. Territorialização

A ENICC estabelece medidas que visam adequar as políticas públicas às características e necessidades territoriais do país, reforçar e potenciar o trabalho de atores locais e em rede, atendendo à proximidade à população e ao leque de novas competências decorrentes do processo de descentralização.

Assim, as autarquias locais e sua rede de parcerias assumem-se como agentes estratégicos, nomeadamente no combate à segregação social e territorial e na promoção de práticas de interculturalidade.

. Igualdade entre mulheres e homens

Para além de ser objetivo estratégico autónomo, a dimensão da igualdade entre mulheres e homens e o combate à discriminação em razão do sexo é transversal a todo o processo de planeamento, definição, execução, acompanhamento e avaliação da ENICC, reconhecendo as especificidades das condições, situações e necessidades de mulheres ciganas e homens ciganos, bem como as relações hierarquizadas existentes entre si.

Esta abordagem visa atuar de forma consistente contra os estereótipos de género, que originam e perpetuam as discriminações e as desigualdades, a fim de produzir mudanças estruturais duradouras que permitam alcançar uma igualdade de facto.

Com base nestes princípios orientadores, a ENICC estrutura-se em oito objetivos estratégicos, que se desagregam em objetivos específicos.

1 – Melhorar a eficácia na implementação da ENICC e reforçar o conhecimento sobre pessoas ciganas

1.1 – Melhorar os mecanismos de acompanhamento e monitorização da ENICC, a nível nacional, regional e local

1.2 – Melhorar a informação e o conhecimento da situação das pessoas ciganas

2 – Promover uma cidadania inclusiva e de não discriminação

2.1 – Promover medidas de não discriminação e de combate ao anticiganismo

2.2 – Promover a participação cívica, política, cultural e associativa, e o voluntariado de pessoas ciganas

3 – Reforçar a intervenção em mediação intercultural

3.1 – Reconhecer e reforçar a intervenção em mediação intercultural

4 – Promover a igualdade entre mulheres e homens nas medidas de integração de pessoas ciganas

4.1 – Incentivar e apoiar a participação na vida profissional, cívica e política de raparigas e mulheres ciganas

4.2 – Reforçar a prevenção e o combate a todas as formas de violência contra as mulheres e raparigas ciganas

4.3 – Desenvolver formas de transversalização da igualdade entre mulheres e homens na ENICC

5 – Garantir condições efetivas de acesso à educação, sucesso educativo e aprendizagem ao longo da vida de pessoas ciganas

5.1 – Promover e reforçar a capacidade dos agrupamentos de escolas e das escolas não agrupadas para a integração e o sucesso educativo das crianças e jovens ciganas/os no ensino básico e secundário

5.2 – Promover a integração e o sucesso de alunos/as ciganos/as no ensino superior

5.3 – Reforçar as competências básicas de homens e mulheres ciganos/as iletrados/as

5.4 – Capacitar profissionais da segurança social e de proteção de crianças e jovens

6 – Garantir as condições para uma participação plena e igualitária de pessoas ciganas no mercado de trabalho e na atividade profissional

6.1 – Garantir condições de acesso das pessoas ciganas ao emprego por conta de outrem e à criação do próprio emprego

6.2 – Informar e sensibilizar as entidades empregadoras para a contratação de pessoas ciganas

7 – Garantir as condições para uma efetiva igualdade de acesso a uma habitação adequada por parte de pessoas ciganas

7.1 – Melhorar as condições de habitação de pessoas e famílias ciganas e eliminar a segregação espacial

8 – Garantir condições efetivas de ganhos em saúde ao longo dos ciclos de vida de pessoas ciganas

8.1 – Promover condições de acesso de pessoas ciganas aos serviços de saúde

8.2 – Capacitar profissionais de saúde dos Cuidados de Saúde Primários e dos Cuidados Hospitalares

(ver documento original)»