- Resolução do Conselho de Ministros n.º 112/2021 – Diário da República n.º 155/2021, Série I de 2021-08-11
Presidência do Conselho de Ministros
Aprova a Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030
«Resolução do Conselho de Ministros n.º 112/2021
Sumário: Aprova a Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030.
O território nacional encontra-se sujeito a diversos riscos de origem natural, tecnológica ou mista, que, com maior ou menor probabilidade de ocorrência, apresentam potencial para causar danos às pessoas, animais, bens e ambiente. A gestão destes riscos assentou tradicionalmente num aparente monopólio da componente de resposta em detrimento da de prevenção. Contudo, em linha com o enquadramento internacional vigente, vem-se assistindo a uma alteração progressiva do paradigma da gestão de consequências para o da gestão do risco, isto é, uma transição da resposta para o foco na prevenção. Espelho disso mesmo foi a adoção, em 2017, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro, da Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva (ENPCP), a qual se constituiu como um instrumento de orientação estratégica para a administração central e local, no horizonte temporal de 2020, destinado a enfatizar a vertente preventiva da proteção civil.
A ENPCP consistiu, à data, na materialização do compromisso nacional com o cumprimento das metas traçadas pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, o qual definiu como prioridades, para o período de 2015-2030, o fortalecimento da governança na gestão de riscos, a melhoria do conhecimento sobre os riscos, o estabelecimento de estratégias para redução de riscos, a melhoria da preparação face à ocorrência de riscos e o envolvimento dos cidadãos no conhecimento dos riscos.
O XXII Governo Constitucional reforçou o compromisso com estas prioridades ao estabelecer como primeira meta do seu Programa, no âmbito do objetivo de «reforçar a proteção civil», a aprovação de «um Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/30, integrando todas as áreas de gestão de risco de catástrofe com um plano de financiamento associado». Pretende-se, assim, dar continuidade à Estratégia 2018-2020, adotada pelo governo anterior, prosseguindo o esforço coletivo de atenuação das vulnerabilidades existentes e de controlo do surgimento de novos elementos expostos a riscos coletivos, enquanto se criam condições para uma efetiva avaliação da relação custo-benefício associada aos investimentos na gestão do risco.
A Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030 (Estratégia 2030) insere-se num contexto internacional enquadrado em três estratégias globais relevantes para a gestão de riscos, todas elas adotadas em 2015: o Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, o Acordo de Paris, referente à adaptação às alterações climáticas, e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 2030. Destas, o principal referencial da Estratégia 2030 é, em linha com o que já havia sucedido no período de 2018-2020, o Quadro de Sendai, adotado na 3.ª Conferência Mundial das Nações Unidas, em Sendai, no Japão, em 18 de março de 2015, o qual traçou como principal objetivo para o período até 2030 «prevenir novos riscos e reduzir os riscos de catástrofes existentes, através da implementação de medidas integradas e inclusivas […], para prevenir e reduzir a exposição a perigos e vulnerabilidades a catástrofes, aumentar o grau de preparação para resposta e recuperação e assim reforçar a resiliência».
Os compromissos internacionais identificados vinculam o Estado Português, no exercício da ação externa, sendo muito relevante, face à forte componente de interdependência que a redução de risco de catástrofes comporta, sublinhar as dimensões da cooperação internacional e da cooperação para o desenvolvimento.
A nível nacional, a Estratégia 2030 procura dar resposta aos desideratos emanados por estes instrumentos internacionais, ao mesmo tempo que mantém o alinhamento com a dimensão preventiva da proteção civil, consagrada na Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, a qual estatui a finalidade de «prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe», evidenciando assim a importância de as estratégias reativas não estarem dissociadas das preventivas. Esta preocupação assume especial relevância no patamar municipal, onde, por via da aplicação plena do princípio da subsidiariedade e da especial proximidade às populações e ao efetivo conhecimento do território e das suas vulnerabilidades, reside muito do sucesso da mudança de paradigma que se pretende fomentar.
A Estratégia 2030 define cinco objetivos estratégicos, alinhados com as prioridades do Quadro de Sendai: (i) fortalecer a governança na gestão de riscos; (ii) melhorar o conhecimento sobre os riscos; (iii) implementar estratégias para a redução de riscos; (iv) melhorar a preparação face à ocorrência do risco; e (v) envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos.
A implementação da Estratégia 2030 será alvo de acompanhamento e monitorização, de forma a permitir aferir o grau de execução dos objetivos estabelecidos, bem como garantir a sua adequação sempre que se verifiquem alterações de contexto que o justifiquem.
A Estratégia 2030 esteve em consulta pública de 15 de março a 27 de abril de 2021, da qual resultou o documento final que aqui se apresenta.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 – Aprovar a Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030 (Estratégia 2030), constante do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.
2 – Definir os seguintes objetivos estratégicos e respetivas áreas prioritárias para a Estratégia 2030:
a) Fortalecer a governança na gestão de riscos:
i) Articulação e cooperação;
ii) Capacitação para a gestão do risco;
b) Melhorar o conhecimento sobre os riscos:
i) Avaliação de riscos;
ii) Avaliação de danos;
c) Implementar estratégias para a redução de riscos:
i) Prevenção imaterial;
ii) Prevenção estrutural;
d) Melhorar a preparação face à ocorrência do risco:
i) Monitorização, alerta e aviso;
ii) Planeamento de emergência;
e) Envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos:
i) Educação para o risco;
ii) Sensibilização da comunidade.
3 – Determinar que as entidades visadas na Estratégia 2030 desenvolvem mecanismos para monitorização do grau de execução dos objetivos operacionais.
4 – Determinar que as despesas associadas à implementação da Estratégia 2030 são suportadas com recurso a financiamento comunitário, podendo ser complementadas com verbas dos orçamentos das entidades.
5 – Encarregar as comissões de proteção civil de acompanhar e monitorizar, nos respetivos níveis nacional, distrital e municipal, a implementação da Estratégia 2030.
6 – Criar um grupo de coordenação encarregue da execução global da Estratégia 2030, ao qual são conferidas as seguintes atribuições:
a) Preparar até 31 de dezembro de 2021 um plano de financiamento da Estratégia 2030, com inclusão de indicadores, metas e estimativa dos encargos por entidade e por ano, identificando as respetivas fontes de financiamento;
b) Assegurar a articulação e integração da Estratégia 2030 com outros instrumentos que contribuam para os mesmos fins;
c) Promover a articulação da implementação da Estratégia 2030 entre os diferentes níveis territoriais;
d) Acompanhar a implementação das medidas, programas e ações setoriais relevantes que vierem a ser adotados;
e) Elaborar relatórios anuais de execução e avaliação;
f) Propor ao Governo eventuais alterações consideradas necessárias para o aperfeiçoamento da Estratégia 2030.
7 – Definir que o grupo de coordenação é constituído por:
a) Um representante do membro do Governo responsável pela área da proteção civil, que coordena;
b) Um representante do membro do Governo responsável pela área da economia;
c) Um representante do membro do Governo responsável pela área dos negócios estrangeiros;
d) Um representante do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional;
e) Um representante do membro do Governo responsável pela área da justiça;
f) Um representante do membro do Governo responsável pela área da administração pública;
g) Um representante do membro do Governo responsável pela área da descentralização e da administração local;
h) Um representante do membro do Governo responsável pela área do planeamento;
i) Um representante do membro do Governo responsável pela área da cultura;
j) Um representante do membro do Governo responsável pela área da ciência e da tecnologia;
k) Um representante do membro do Governo responsável pela área da educação;
l) Um representante do membro do Governo responsável pela área do trabalho, solidariedade e segurança social;
m) Um representante do membro do Governo responsável pela área da saúde;
n) Um representante do membro do Governo responsável pelas áreas do ambiente, do ordenamento do território e das florestas;
o) Um representante do membro do Governo responsável pela área das infraestruturas;
p) Um representante do membro do Governo responsável pela área da coesão territorial;
q) Um representante do membro do Governo responsável pela área da agricultura;
r) Um representante do membro do Governo responsável pela área do mar;
s) Um representante do membro do Governo responsável pela coordenação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais;
t) Um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
u) Um representante da Associação Nacional de Freguesias.
8 – Determinar que os membros do grupo de coordenação não têm direito a receber qualquer remuneração ou abono pelo desempenho de funções.
9 – Determinar que a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil assegura o apoio logístico e administrativo ao grupo de coordenação.
10 – Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Presidência do Conselho de Ministros, 22 de julho de 2021. – O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030
1 – Introdução
O território nacional encontra-se sujeito a diversos riscos de origem natural, tecnológica ou mista, que, com maior ou menor probabilidade de ocorrência, apresentam potencial para causar danos às pessoas, animais, bens e ambiente. De acordo com a Avaliação Nacional de Risco, adotada pela Comissão Nacional de Proteção Civil em 2019, os riscos de ondas de calor e de incêndios rurais são considerados os mais significativos no continente (nível extremo), logo seguidos dos fenómenos de ventos fortes, de secas, de cheias e inundações, entre outros (nível elevado).
A gestão destes e de outros riscos assentou tradicionalmente num aparente monopólio da componente de resposta em detrimento da de prevenção. Contudo, em linha com o enquadramento internacional vigente, vem-se assistindo a uma alteração progressiva do paradigma da gestão de consequências para o da gestão do risco, isto é, uma transição do primado da resposta para o foco na prevenção. Espelho disso mesmo foi a adoção em 2017, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro, da Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva (ENPCP), a qual se constituiu como um instrumento de orientação estratégica para a administração central e local, no horizonte temporal de 2020, destinado a enfatizar a vertente preventiva da proteção civil.
Tal documento assumiu-se, à data, como a materialização do compromisso nacional com o cumprimento das metas traçadas pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, o qual definiu como prioridades, para o período de 2020-2030, o fortalecimento da governança na gestão de riscos, a melhoria do conhecimento sobre os riscos, o estabelecimento de estratégias para redução de riscos, a melhoria da preparação face à ocorrência de riscos e o envolvimento dos cidadãos no conhecimento dos riscos.
O XXII Governo Constitucional reforçou o compromisso com estas prioridades ao estabelecer como primeira meta do seu Programa, no âmbito do objetivo de «reforçar a proteção civil», a aprovação de «um Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/30, integrando todas as áreas de gestão de risco de catástrofe com um plano de financiamento associado». Pretende-se, assim, dar continuidade à Estratégia 2018-2020, adotada pelo governo anterior, prosseguindo o esforço coletivo de atenuação das vulnerabilidades existentes e de controlo do surgimento de novos elementos expostos a riscos coletivos, enquanto se criam condições para uma efetiva avaliação da relação custo-benefício associada aos investimentos na gestão do risco.
2 – Enquadramento
A Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva 2030 (Estratégia 2030) insere-se num contexto internacional enquadrado por três estratégias globais relevantes para a gestão de riscos, todas elas adotadas em 2015: o Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, o Acordo de Paris referente à adaptação às alterações climáticas e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 2030. Destas, o principal referencial da Estratégia 2030 é, em linha com o que já havia sucedido no período de 2018-2020, o Quadro de Sendai, adotado na 3.ª Conferência Mundial das Nações Unidas, em Sendai, no Japão, em 18 de março de 2015, o qual traçou como principal objetivo para o período até 2030 «prevenir novos riscos e reduzir os riscos de catástrofes existentes, através da implementação de medidas integradas e inclusivas […], para prevenir e reduzir a exposição a perigos e vulnerabilidades a catástrofes, aumentar o grau de preparação para resposta e recuperação e assim reforçar a resiliência».
Para auxiliar a aplicação, ao nível da região europeia, dos princípios do Quadro de Sendai, os Estados integrantes do Fórum Europeu para a Redução do Risco de Catástrofes, no qual se insere Portugal, adotaram um roteiro destinado a nortear a implementação coordenada das atividades decorrentes da estratégia internacional. Nesse âmbito, o foco está colocado em duas áreas-chave:
O «desenvolvimento e adequação de estratégias nacionais e locais para redução do risco de catástrofes», assentes em mecanismos de governança e avaliação do risco e na construção de bases de dados de perdas; e
A «integração da redução do risco de catástrofes em diferentes setores», interligando dimensões no âmbito do ambiente, saúde e alterações climáticas e considerando o envolvimento do setor privado e dos cidadãos portadores de deficiência nos esforços de construção de resiliência.
A nível nacional, a Estratégia 2030 procura dar resposta aos desideratos emanados por estes instrumentos internacionais, ao mesmo tempo que mantém o alinhamento com a dimensão preventiva da proteção civil, consagrada na sua Lei de Bases (Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual), a qual estatui a finalidade de «prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe», evidenciando assim a importância de as estratégias reativas não estarem dissociadas das preventivas. Esta preocupação assume especial relevância no patamar municipal, onde, por via da aplicação plena do princípio da subsidiariedade e da especial proximidade às populações e ao efetivo conhecimento do território e das suas vulnerabilidades, se joga muito do sucesso da mudança de paradigma que se pretende fomentar.
Neste sentido, o Decreto-Lei n.º 44/2019, de 1 de abril, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio da proteção civil, reconhece que «as autarquias locais são a estrutura fundamental para a gestão de serviços públicos numa dimensão de proximidade», pelo que alarga a participação daquelas estruturas de modo a potenciar «capacidades reforçadas na monitorização e gestão dos riscos, nos sistemas de alerta e de aviso às populações e no envolvimento dos cidadãos para a construção de comunidades mais resilientes a catástrofes». Tal diploma consagra a «prevenção e avaliação de riscos e vulnerabilidades» e a «sensibilização e informação pública» como áreas funcionais de intervenção dos serviços municipais de proteção civil, enquanto impõe às juntas de freguesia «o dever de colaboração» com aqueles Serviços para a promoção de ações nos mesmos domínios.
O enquadramento legal da dimensão preventiva da atividade de proteção civil não é o único a pugnar por uma gestão preventiva do risco. Assim, para além dos instrumentos de natureza sectorial ou transversal já referenciados na Estratégia aprovada em 2017 e que ainda se mantêm válidos, nomeadamente a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas 2020, a Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira ou a Lei de Bases Gerais da Política de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, merece destaque a revisão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), operada pela Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, o qual reconhece que «o agravamento dos riscos obriga a um olhar mais atento sobre as vulnerabilidades dos territórios e das populações» e o Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que identifica as principais vulnerabilidades e os impactos das alterações climáticas no território e estabelece medidas prioritárias de adaptação às alterações climáticas, nomeadamente na área da proteção civil.
Nesse contexto, foi estabelecido como «compromisso para o território» a intenção de «garantir nos instrumentos de gestão territorial a diminuição da exposição a riscos», em linha com as orientações estratégicas internacionais, «no quadro da Agenda 2030, e dos seus objetivos de desenvolvimento sustentável e do Acordo de Paris», referente à adaptação face às alterações climáticas. É assim enfatizado o papel da «organização do território orientada para o aumento da resiliência dos sistemas naturais, agrícolas, florestais e das comunidades» como forma de melhor preparar o País «para eventos extremos, onde os riscos poderão ser acrescidos e onerosos quer em áreas urbanas (ondas de calor, inundações, erosão costeira) quer rurais (incêndios florestais, perda da biodiversidade, redução de produtividade agrícola)».
Outro dos recentes instrumentos sectoriais especialmente relevante para a dimensão preventiva da gestão do risco, até por se direcionar para um dos riscos mais significativos do território, é o Plano Nacional para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, adotado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho. Trata-se de um instrumento chave no processo de transformação iniciado após os trágicos incêndios rurais de 2017 e que veio atribuir um peso mais relevante no eixo da prevenção, «justificado pelo reforço de iniciativas de intervenção ao nível da gestão de combustíveis, ordenamento e fiscalização do território, priorizando as zonas de maior risco», bem como por «um acréscimo significativo no investimento em campanhas de sensibilização e proteção das populações através da implementação de programas integrados de comunicação de risco». Procura-se, assim, estimular uma «alteração de comportamentos», traduzindo uma «nova lógica de prevenção, proteção e acomodação, de redução de vulnerabilidades e riscos existentes e de recuperação face a eventos extremos, de forma resiliente e adaptativa, por parte das populações e das atividades».
O Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) inclui o Programa Nacional de Ação, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2020, de 8 de junho, e que, com um âmbito de atuação alargado, tem identificados 28 programas e 97 projetos de atuação nacional, procurando responder às principais necessidades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais e de acordo com a estratégia do PNGIFR, de modo a potenciar uma maior eficiência e eficácia das medidas previstas para a gestão do risco.
Merece ainda destaque o Programa de Transformação da Paisagem (PTP), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020, de 24 de junho, dirigido a territórios de floresta com elevada perigosidade de incêndio, identificados como territórios vulneráveis ao abrigo do regime jurídico da reconversão da paisagem e as medidas programáticas que o PTP preconiza como sejam os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem, as Áreas Integradas de Gestão da Paisagem, e os Condomínios de Aldeia enquanto Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta, com o objetivo de assegurar a gestão de combustíveis em redor dos aglomerados populacionais.
3 – Caracterização da situação de referência
Portugal evidencia, atualmente, níveis significativos de capacidades para a gestão de riscos, designadamente nas componentes de avaliação de riscos (com ênfase para os mais suscetíveis de afetarem o território), do planeamento de medidas de prevenção e preparação e da aplicação dessas mesmas medidas. O relatório da Avaliação por Pares ao sistema de gestão do risco de catástrofes existente em Portugal, realizada pela Comissão Europeia, em 2019, atesta este diagnóstico ao indicar que «o sistema de proteção civil português está em constante busca de melhorias», processo em que «todos os atores estão envolvidos» e que se traduz «na mudança de foco da resposta para a prevenção», existindo «consciência e disposição para suprimir as lacunas remanescentes».
Por outro lado, a Avaliação Nacional das Capacidades para a Gestão de Riscos, documento adotado pela Comissão Nacional de Proteção Civil em 2018, reconhece que «enquanto país dotado de uma Avaliação Nacional de Risco, de uma Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva, de uma Plataforma Nacional para a Redução do Risco de Catástrofes e de diversos mecanismos sectoriais vocacionados para a redução do risco, Portugal apresenta já uma clara orientação no sentido da construção de uma efetiva capacidade de gestão de riscos», traduzida nas seguintes dimensões:
Em termos de avaliação de riscos, Portugal dispõe de uma avaliação nacional, complementada com «vários estudos sectoriais de riscos específicos», que têm permitido «evoluir em permanência no conhecimento, sobretudo dos principais riscos, bem como no alinhamento com os padrões e legislação internacional na matéria»;
Ao nível do planeamento de medidas de minimização dos riscos e vulnerabilidades, a ENPCP assume-se como um «instrumento aglutinador e orientador para a administração central e local do Estado», ao definir «objetivos, áreas operacionais e ações a serem desenvolvidas com o envolvimento dos setores estratégicos nacionais, com vista à atenuação das vulnerabilidades existentes e ao não aparecimento de novos elementos expostos»;
Na componente da aplicação de medidas de prevenção e gestão de riscos, Portugal encontra-se a desenvolver progressos, «direcionando as prioridades de intervenção para os riscos mais significativos que afetam o território, embora com limitações decorrentes de constrangimentos de ordem financeira e de recursos de natureza humana e material».
Assim, os dados globais sistematizados aquando da Avaliação das Capacidades revelavam, à data, um estado da arte com pontos fortes em muitos domínios, destacando-se:
Existência de um quadro legislativo e institucional, de índole transversal e sectorial, claramente definido, com repartição de competências entre diversas entidades;
Consideração da etapa de avaliação de riscos como base para os processos de planeamento e de definição das prioridades para a aplicação de medidas, materializando um quadro global para a gestão de riscos;
Existência de conhecimento, experiência e formação alinhada com padrões internacionais, possibilitando as condições necessárias para a realização de ações de avaliação, planeamento e aplicação de medidas;
Boa aproximação entre diferentes comunidades de interesse, conduzindo a que as partes interessadas, incluindo a comunidade académica e o setor privado, sejam convergentes e complementares nas suas ações de gestão de risco;
Consideração crescente dos impactos das alterações climáticas em todas as etapas do processo de gestão de riscos.
Não obstante, no plano oposto, a Avaliação das Capacidades permitiu também identificar algumas limitações em diversas áreas, nomeadamente:
O facto de os esforços de gestão dos riscos estarem dispersos por diversos serviços e ministérios leva a que não exista uma perceção agregada quanto às capacidades existentes à totalidade da escala nacional;
Os níveis de preparação para fazer face aos diferentes riscos que podem afetar o País variam em função da sua incidência ou da gravidade dos impactos que podem provocar, estando o processo de planeamento da gestão de riscos e os investimentos na aplicação de medidas orientados sobretudo para os riscos mais significativos;
A insuficiente definição e implementação de indicadores facilmente mensuráveis não permite verificar o impacto das medidas aplicadas para a redução do risco;
As limitações na recolha e tratamento de dados relacionados com efeitos de acidentes graves e catástrofes causam constrangimentos ao nível do registo de perdas humanas e danos materiais, incluindo os impactos económicos associados a eventos;
A inexistência de mecanismos de financiamento permanentes e não conjunturais alocados às ações de avaliação de risco, planeamento de ações de prevenção e preparação e aplicação de medidas continua a ser uma limitação.
A ENPCP, implementada entre 2018 e 2020, colocou na agenda a temática da prevenção e contribuiu para limitar as insuficiências existentes e para reforçar as ações já em curso, estimulando o desenvolvimento do patamar preventivo da proteção civil, em ordem a potenciar uma gestão integrada dos riscos existentes. A ENPCP organizou-se em torno de cinco objetivos estratégicos, alinhados com as prioridades do Quadro de Sendai, os quais se desenvolveram num conjunto de 10 áreas prioritárias (AP) e de 101 objetivos operacionais, permitindo reforçar a governança na gestão do risco, potenciar os mecanismos de avaliação de risco e danos, estimular o investimento em iniciativas de redução de riscos, de natureza imaterial ou estrutural, fortalecer as ações de preparação destinadas a melhorar a eficácia das operações de resposta e a assegurar o oportuno aviso à população e, por fim, promover um melhor conhecimento dos cidadãos quanto aos riscos com que coabitam e quanto às condutas de autoproteção mais adequadas.
De entre o leque de ações desenvolvidas pelas entidades da administração central e local ao longo do período de implementação da ENPCP, destacam-se:
No âmbito do objetivo estratégico n.º 1, fortalecer a governança na gestão de riscos:
O estabelecimento de parcerias internacionais no âmbito da redução do risco de catástrofes, em particular a definição de um Plano de Ação Conjunto com Espanha, no âmbito do Patamar Preventivo do Sistema de Proteção Civil, e a revisão do Protocolo Adicional sobre Ajuda Mútua em Matéria de Incêndios Florestais nas zonas fronteiriças luso-espanholas;
O reforço da participação de entidades da comunidade académica e do setor privado nas atividades da Plataforma Nacional para a Redução do Risco de Catástrofes e na realização de reflexões conjuntas sobre os desafios que se colocam à construção de resiliência;
O lançamento de um prémio de reconhecimento de boas práticas locais em matéria de promoção da resiliência, destinado a reconhecer e divulgar o trabalho desenvolvido por entidades intermunicipais, municípios e freguesias no âmbito da preparação e participação dos cidadãos, em particular os mais vulneráveis, no aumento da resiliência face à ocorrência de acidentes graves e catástrofes;
O estímulo ao estabelecimento de plataformas locais para redução do risco de catástrofes através da publicação de um «Guia de Orientação» para a constituição daquelas plataformas, instrumento que define o respetivo quadro conceptual e apresenta soluções de constituição e funcionamento, disponibilizando ferramentas que apoiam a sua implementação;
A crescente adesão à iniciativa «Cidades Resilientes» das Nações Unidas (onde o nível local é encorajado a implementar medidas que contribuam para o aumento da resiliência a catástrofes), a qual totaliza quase quatro dezenas de municípios aderentes, de Portugal Continental e Regiões Autónomas, num universo de mais de 2000 cidades reconhecidas mundialmente;
A revisão do novo enquadramento legal para a proteção civil no âmbito municipal, preconizando a consolidação dos serviços municipais de proteção civil, a melhoria dos níveis de coordenação operacional à escala concelhia e ao nível das freguesias, e a criação de unidades locais de proteção civil enquanto fórum de excelência para promoverem a concretização das ações fixadas pelas juntas de freguesia;
A realização de sessões formativas para elementos integrantes de organizações de voluntariado de proteção civil, capacitando cerca de duas centenas de formandos para o desempenho de atividades no domínio da informação e formação das populações sobre a prevenção dos riscos coletivos, da cooperação em ações de socorro e assistência às pessoas, animais, bens em perigo e do apoio à reposição da normalidade pós-catástrofe.
No quadro do objetivo estratégico n.º 2, melhorar o conhecimento sobre os riscos:
A atualização e divulgação pública da Avaliação Nacional de Risco, incorporando nova informação resultante de trabalhos mais recentes, incluindo novos riscos que não haviam sido incluídos no anterior exercício de avaliação, simplificando a estrutura e conteúdos (de modo a conferir maior clareza aos resultados obtidos) e atualizando os registos de ocorrências significativas;
O desenvolvimento e lançamento de um portal com informação agregada sobre riscos, articulado com o Sistema Nacional de Informação Geográfica (SNIG), o qual permite divulgar ao público em geral informação sobre identificação e caracterização dos fenómenos de génese natural, tecnológica ou mista, suscetíveis de afetar o território nacional;
O início da construção de uma base de dados nacional com registo de danos associados a acidentes graves e catástrofes, potenciada pela adesão de Portugal ao projeto Desinventar, das Nações Unidas, e pelo desenvolvimento de uma metodologia para obtenção dos registos de danos;
A realização de um projeto piloto para levantamento de vulnerabilidade sísmica dos edifícios escolares (em particular do 1.º ciclo) e a consequente publicação de um «Guia Prático da Escola Resiliente», orientado para a identificação dos elementos não estruturais em risco e respetivas medidas de mitigação;
A elaboração de estudos e cartografia de risco de incêndio rural, permitindo a identificação anual de freguesias e aglomerados prioritários para a fiscalização da gestão de combustível, no quadro do regime jurídico associado à defesa da floresta contra incêndios;
A revisão da Avaliação Preliminar dos Riscos de Inundações, a qual conduziu à identificação de 63 áreas com risco potencial significativo de inundação em Portugal continental, incluindo zonas sujeitas a risco de inundações de origem fluvial, pluvial e costeira;
A participação no Fórum Intersectorial do PNPOT, contribuindo para a produção de informação e de conhecimento sobre o território, disponibilizando informação necessária para a produção de indicadores nacionais a disponibilizar no Observatório do Ordenamento do Território e Urbanismo (OOTU) e produção do Relatório do Estado do Ordenamento do Território.
No domínio do objetivo estratégico n.º 3, estabelecer estratégias para a redução de risco:
O desenvolvimento e implementação de planos e estratégias municipais de adaptação às alterações climáticas, que incluem cenarização climática e avaliação de vulnerabilidades e procuram integrar a componente de adaptação nos planos de emergência de proteção civil e nos instrumentos de ordenamento territorial, com base em cartografia de risco, tendo em vista a redução da vulnerabilidade aos riscos climáticos;
A transposição para a legislação nacional dos Eurocódigos Estruturais (Normas Europeias) relativos ao projeto de estruturas de edifícios e outras obras de engenharia civil, em particular do Eurocódigo 8, dedicado à resistência aos sismos;
A implementação de intervenções estruturais de desobstrução, regularização fluvial e controlo de cheias, em zonas de inundações frequentes e danos elevados, em linha com as medidas de natureza estratégica previstas nos Planos de Gestão de Risco de Inundação, destinadas a reduzir o risco em matéria de cheias e inundações através da diminuição das potenciais consequências prejudiciais daqueles fenómenos;
A execução de ações materiais de proteção costeira em zonas de risco, no sentido da salvaguarda de pessoas, animais e bens, incluindo a construção ou reabilitação de estruturas de defesa costeira, a estabilização de arribas e intervenções de alimentação artificial de praias;
A implementação de medidas de gestão de fogos rurais, ao nível da gestão de combustível e da acessibilidade de pontos de água, tendo em vista a diminuição do risco e o aumento da resistência da vegetação à passagem do fogo;
A execução de intervenções estruturais, designadamente consolidação de escarpas e estabilização de blocos rochosos, para estabilização de vertentes em áreas suscetíveis a movimentos de massa em vertentes, que possam colocar em risco pessoas, animais e bens.
No domínio do objetivo estratégico n.º 4, melhorar a preparação face à ocorrência de riscos para uma resposta efetiva:
A aprovação do decreto-lei que cria o Sistema Nacional de Monitorização e Comunicação de Risco, de Alerta Especial e de Aviso à População, o qual estabelece orientações para o fluxo da informação entre as autoridades de proteção civil, agentes de proteção civil, entidades técnico-científicas e demais entidades envolvidas nos domínios da monitorização e comunicação de riscos, do alerta ao sistema de proteção civil e do aviso às populações, face à iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe;
A operacionalização de um sistema de aviso à população, de base nacional, por SMS, utilizando o Common Alert Protocol (CAP) e tendo por base uma lógica multirriscos, o qual foi acionado em situação real em mais de uma dezena de ocasiões, implicando o envio de mais de 100 milhões de mensagens escritas para os utilizadores de telefones móveis localizados nas áreas de maior risco;
A implementação e acreditação do Centro Nacional de Alerta Precoce de Tsunamis, responsável pela emissão de alertas de tsunamis para a região do Atlântico Nordeste, compreendendo uma sequência de operações desde a obtenção e análise de dados após a ocorrência do mesmo até à emissão de mensagens para o Sistema de Proteção Civil;
A aprovação da resolução do Conselho de Ministros que estabelece as normas técnicas para a operacionalização de sistemas de aviso de tsunamis, através da utilização de sirenes, visando a comunicação dirigida à população presente na zona potencialmente ameaçada, de modo a fornecer informação relacionada com o evento em causa e sobre as medidas de autoproteção a adotar;
A aprovação de uma norma orientadora para a instalação de sinalética em áreas expostas ao risco de rotura de barragens (sinalética destinada a informar quanto ao local para onde a população se deve dirigir de imediato após a emissão de aviso de rotura) e de tsunamis (sinalética destinada a informar quanto ao risco existente e quanto à localização do ponto de encontro e aos caminhos de evacuação para zonas de refúgio ou locais de abrigo);
A aprovação dos planos distritais de emergência de proteção civil de 3.ª geração para todos os distritos de Portugal continental, dotando-os de referenciais atualizados nos quais as autoridades de proteção civil definem as orientações relativamente ao modo de atuação dos vários organismos, serviços e estruturas a empenhar em operações de proteção e socorro;
A realização do exercício internacional de proteção civil Cascade’2019, para teste ao Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil, o qual juntou um total de 21 cenários, com diferentes graus de complexidade, nos quais participaram cerca de 1000 operacionais, incluindo equipas internacionais de Alemanha, Bélgica, Croácia, Espanha e França;
O fomento à implementação de medidas de autoproteção, no âmbito do Regime Jurídico da Segurança Contra Incêndio em Edifícios, em estabelecimentos escolares, através da produção de um guia e da realização de ações piloto de formação destinadas a diretores de agrupamentos escolares.
No desígnio do objetivo estratégico n.º 5, envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos:
O desenvolvimento dos Programas «Aldeia Segura» e «Pessoas Seguras» para sensibilização e autoproteção da população face a incêndios rurais, no âmbito do qual foram realizadas perto de um milhar de ações de sensibilização e de simulacros, envolvendo cerca de 35 mil pessoas, bem como designados oficiais de segurança local, implementados planos de evacuação e sistemas locais de aviso e estabelecidos locais para abrigo ou refúgio da população;
A produção e difusão de programas de TV de curta duração orientados para a autoproteção face a incêndios rurais, no âmbito dos Programas «Aldeia Segura» e «Pessoas Seguras», divulgando as principais condutas de autoproteção a adotar face à aproximação de um incêndio rural;
A produção de recursos didático-pedagógicos tendo como objetivo dotar a comunidade de conhecimento sobre os riscos (em particular de incêndios rurais e sismos), por forma a fomentar a adoção de hábitos de segurança e a interiorização de comportamentos adequados em situações de emergência;
A realização da iniciativa anual «A Terra Treme», destinada a alertar e sensibilizar a população sobre como agir antes, durante e depois da ocorrência de um sismo, contando com participação, em cada ano, de mais de meio milhão de cidadãos, quer a título individual quer coletivo (em escolas, empresas e associações);
A execução de cursos de proteção civil para professores e formadores, envolvendo mais de centena e meia de educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário, de modo a apoiá-los no desenvolvimento das matérias curriculares e demais atividades pedagógicas relacionadas com a educação para o risco;
A concretização anual de um programa de comemorações do Dia da Proteção Civil, incluindo ações à escala nacional e local, com especial expressão para as iniciativas de «Dia Aberto» às escolas e ao público, com exposição de meios e equipamentos operacionais dos agentes de proteção civil.
Daqui resulta que a adoção da ENPCP se traduziu num potencial ponto de viragem ao materializar a colocação de um maior foco no pilar preventivo da proteção civil. Apesar de se tratar de um instrumento pioneiro, válido por um período reduzido, de apenas três anos, e de não estar dotado de recursos específicos para a sua execução, a implementação desta Estratégia teve o mérito de, nomeadamente, colocar um foco nas ações de prevenção e preparação; de transpor para a escala nacional os princípios e orientações do Quadro de Sendai; e de criar um enquadramento que serviu de estímulo à melhor articulação entre políticas sectoriais relevantes para a redução de riscos.
4 – Objetivos estratégicos e áreas prioritárias
Considerando tanto o enquadramento internacional e nacional já referido, como o diagnóstico da situação de referência quanto à execução da componente preventiva da proteção civil, delineou-se o modo de definição e implementação da Estratégia 2030, tendo como foco potenciar as atividades de redução do risco já em curso e, ao mesmo tempo, estimular a supressão das lacunas identificadas. Neste particular, foram tidas em conta:
As AP de ação identificadas para a região europeia aquando da avaliação intercalar da execução do roteiro do Fórum Europeu para a Redução do Risco de Catástrofes;
As recomendações emanadas no exercício de Avaliação por Pares ao sistema de gestão do risco de catástrofes existente em Portugal, realizada pela Comissão Europeia (2019);
A identificação de aspetos de potencial melhoria constantes da Avaliação Nacional das Capacidades para a Gestão de Riscos (2018), conjugada com os resultados decorrentes da atualização da Avaliação Nacional de Riscos (2019);
A monitorização da execução da ENPCP, efetuada pelo seu Grupo de Coordenação;
As propostas e sugestões apresentadas pelas entidades integrantes da subcomissão da Plataforma Nacional para a Redução do Risco de Catástrofes.
Assim, mantiveram-se como ponto de partida cinco objetivos estratégicos alinhados com as prioridades do Quadro de Sendai, designadamente:
OE 1 – Fortalecer a governança na gestão de riscos: a governança assume uma importância extrema para a gestão do risco, em ordem a obter uma visão robusta, coordenada e plurissectorial, que envolva todas as partes interessadas. Por este motivo, importa continuar a fomentar os mecanismos de articulação e cooperação entre as entidades com competências na redução do risco, bem como capacitar atores para a implementação e boa execução de instrumentos que permitam a gestão integrada do risco de catástrofes;
OE 2 – Melhorar o conhecimento sobre os riscos: as políticas e ações a implementar para a gestão do risco devem estar baseadas no conhecimento sobre os perigos existentes e sobre o grau de vulnerabilidade dos elementos que a eles estão expostos. Tal conhecimento deve ser potenciado, quer em sede de avaliação do risco, de modo a obter uma adequada caracterização que permita o desenvolvimento das medidas mais apropriadas de preparação e resposta, quer nos processos de avaliação de danos, por forma a obter um registo sistemático de eventos que incorpore também os ensinamentos obtidos em anteriores acidentes graves e catástrofes;
OE 3 – Implementar estratégias para redução de riscos: os esforços preventivos para redução de riscos, de natureza imaterial ou estrutural, são essenciais ao aumento da resiliência dos cidadãos e das comunidades. Tais investimentos, desde que articulados, têm o potencial direto para contribuir para a salvaguarda de vidas e para a atenuação de perdas, quer pela redução da probabilidade de ocorrência quer por força da diminuição da exposição ao risco;
OE 4 – Melhorar a preparação face à ocorrência de riscos: o crescente aumento da exposição da população ao risco, conjugado com as lições aprendidas em emergências recentes, enfatiza a necessidade de reforçar as ações de preparação que permitam obter um conhecimento antecipado dos eventos gravosos, desencadear as operações de resposta e assegurar o oportuno aviso da população. Para tal, será relevante continuar a apostar tanto no desenvolvimento de sistemas de monitorização, alerta e aviso, como na permanente adequação dos instrumentos de planeamento de emergência destinados a organizar a resposta;
OE 5 – Envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos: o conhecimento dos riscos com que os cidadãos coabitam e a promoção da adoção de condutas de autoproteção e segurança (incluindo a correta interpretação da informação disponibilizada por sistemas de aviso) constitui uma ferramenta indispensável para a minimização dos efeitos de acidentes graves e catástrofes. Neste particular, a comunidade educativa e os atores do sistema formativo do ensino básico e secundário continuam a constituir-se como um grupo a privilegiar no quadro da educação e formação para o risco, sem prejuízo de iniciativas mais amplas, direcionadas para toda a comunidade, em particular os grupos mais vulneráveis, visando a interiorização de uma cultura de segurança.
Para cada um dos cinco objetivos estratégicos estabelecidos encontra-se associado um conjunto de AP de ação, tal como se esquematiza seguidamente:
As 10 AP têm associado um conjunto de 136 objetivos operacionais, os quais traduzem projetos e atividades a implementar pela administração central (perspetiva interministerial) e local (câmaras municipais e juntas de freguesia), num horizonte temporal até 2030, de acordo com um plano de ação específico.
Este quadro de iniciativas pretende, assim, ir ao encontro do objetivo plasmado no Programa do Governo de «[p]ugnar por uma segurança interna ainda mais robusta», designadamente por via do reforço da proteção civil «com o acento tónico na prevenção e na preparação». Portanto, reforça-se a intenção de romper com abordagens clássicas do tipo reativo, apenas focadas na resposta à emergência, e fomentar políticas e práticas de gestão do tipo antecipatório em que é valorizada a redução de vulnerabilidades e a mitigação dos riscos.
Deste modo, assumindo-se como pressuposto a necessidade de operacionalizar o conhecimento já existente sobre os riscos com incidência no território, o Plano de Ação dedica especial atenção à concretização dos objetivos estratégicos n.os 3 e 4, concentrando esforços no estímulo ao investimento em ações de prevenção imaterial e estrutural, na otimização dos sistemas de monitorização, alerta e aviso e no conveniente planeamento de ações de resposta.
5 – Plano de Ação
Objetivo estratégico n.º 1 – Fortalecer a governança na gestão de riscos
Objetivo estratégico n.º 2 – Melhorar o conhecimento sobre os riscos
Objetivo estratégico n.º 3 – Implementar estratégias para redução de riscos
Objetivo estratégico n.º 4 – Melhorar a preparação face à ocorrência de riscos
Objetivo estratégico n.º 5 – Envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos