- Resolução do Conselho de Ministros n.º 184/2021 – Diário da República n.º 251/2021, Série I de 2021-12-29
Presidência do Conselho de Ministros
Aprova a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza 2021-2030
«Resolução do Conselho de Ministros n.º 184/2021
Sumário: Aprova a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza 2021-2030.
O XXII Governo Constitucional inscreveu no seu programa o compromisso de «lançar uma Estratégia Nacional de Combate à Pobreza, no âmbito do Pilar Europeu dos Direitos Sociais». O Governo afirmou a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza (ENCP) como elemento central do objetivo de erradicação da pobreza, enquadrado no desafio estratégico de redução das desigualdades.
Portugal registou uma redução muito significativa das desigualdades entre 2016 e 2019, impulsionada por uma criação de emprego sem precedentes e um reforço significativo dos apoios sociais e dos serviços públicos. Não obstante os progressos verificados, com a saída entre 2015 e 2020 de 700 mil pessoas do risco de pobreza e exclusão social, ainda permaneciam nessa condição, em 2020, cerca de 2 milhões de pessoas.
Tal levou o Governo a inscrever, em 2019, a necessidade de um instrumento de política pública, com um conjunto de ações coerentes e articuladas, que permitam reduzir de forma expressiva a incidência da pobreza. Os impactos socioeconómicos da pandemia, de magnitude ainda incerta, renovaram e reforçaram a pertinência da existência deste instrumento.
Adicionalmente, a ENCP está inserida num contexto alargado da ação governativa, sendo condição habilitante do Portugal 2030 e sendo uma das reformas inscritas no Plano de Recuperação e Resiliência, contribuindo para a coerência e eficácia dos investimentos inscritos nestes dois programas.
Acresce que a Cimeira Social realizada no Porto a 8 de maio de 2021 aprovou o Plano de Ação para o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, comprometendo a União Europeia com a redução do número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social em 15 milhões até 2030, incluindo 5 milhões de crianças. Considerando a existência, em 2019, de 91 milhões de europeus nessa condição e 2,2 milhões de portugueses, a mera declinação proporcional deste objetivo para Portugal pressupõe a saída de cerca de 360 mil pessoas da situação de risco de pobreza ou exclusão social, incluindo 120 mil crianças.
Ao longo das últimas décadas, Portugal tem sido bem-sucedido na construção de instrumentos de redução da intensidade da pobreza como o Rendimento Social de Inserção ou como o Complemento Solidário para Idosos, responsável pela redução de taxa de risco de pobreza dos idosos de 28,9 % em 2003 para 17,5 % em 2019. Portugal tem também sido eficaz nas políticas de promoção do sucesso e redução do abandono escolar que desceu de 44,3 % em 2001 para 8,9 % em 2020, um valor já abaixo da média europeia.
Contudo, é reconhecido que os níveis de pobreza ainda existentes justificam um reforço das políticas que se têm revelado eficazes, potenciadas por um enquadramento estratégico que permita uma abordagem integradas das diferentes políticas setoriais, nomeadamente no domínio da inserção social, combatendo os fenómenos de persistência da pobreza. É igualmente reconhecida a necessidade de políticas que permitam quebrar a reprodução de ciclos de pobreza não apenas retirando as crianças da condição de pobreza, mas garantindo-lhes as condições para que possam ter um futuro com melhores condições que as gerações que as precederam. Exige-se uma ação decidida para que a condição socioeconómica dos agregados deixe de ser um preditor tão preponderante de sucesso escolar e percursos profissionais. Nesse sentido realça-se a importância do Plano 21|23 Escola+, materializado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2021, de 7 de julho. O conjunto de medidas ali expresso alicerça-se nas políticas educativas com eficácia demonstrada no âmbito do reforço da autonomia das escolas e das estratégias educativas diferenciadas dirigidas à promoção do sucesso escolar e, sobretudo, do combate às desigualdades através da educação num contexto pós-pandémico, designadamente ao nível dos custos no processo de aprendizagem e no desenvolvimento psicopedagógico e motor das crianças e jovens.
A conceção da ENCP foi devidamente articulada com as restantes estratégias, planos e programas existentes cujo domínios de atuação se intersetam como sejam a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 «Portugal + Igual», o Plano Nacional de Implementação para o Pacto das Migrações, a Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência 2021-2025, a Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023, a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2022, o Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025 – «Portugal contra o Racismo», a Estratégia Nacional para os Direitos da Criança 2021-2024, o Plano Nacional para a Juventude 2018-2021 e o Programa de Valorização do Interior.
A abordagem da presente ENCP vai muito além da definição de pobreza enquanto privação de recursos monetários, evitando as abordagens centradas unicamente sobre a análise do ponto de vista monetário e que procuram fazer depender a redução da pobreza unicamente do crescimento económico. Assenta numa visão mais ampla da pobreza, assumindo a pobreza como fenómeno complexo e multidimensional, o qual constitui violação dos direitos humanos e de cidadania e que exige uma atuação integrada das diferentes áreas setoriais no domínio da intervenção pública. Isto é, a pobreza definida como a escassez ou ausência de recursos dos indivíduos ou agregados para satisfazer as suas necessidades de bem-estar.
A adoção desta visão suporta a ambição da ENCP que procura, através dos objetivos propostos e dos meios de implementação que perspetiva, promover uma articulação clara, em pé de igualdade, com as restantes políticas públicas quer de natureza económica mais global como a economia ou o emprego, quer com políticas mais setoriais como a saúde ou educação. A ENCP não pode, pois, deixar de constituir um instrumento de reflexão sobre as políticas sociais e sobre a necessidade de aprofundar o Estado Social nas suas múltiplas vertentes.
A presente ENCP reflete, no seu essencial, o trabalho realizado pela Comissão nomeada pelo Despacho n.º 10277/2020, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 208, de 26 de outubro de 2020. Na conceção da proposta de ENCP que apresentou ao Governo, a Comissão recolheu inúmeros contributos de diversas entidades e personalidades com percursos relevantes no domínio do combate à pobreza e à exclusão social.
Foram ainda considerados contributos resultantes da consulta pública promovida entre os dias 1 e 25 de outubro de 2021.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 – Aprovar a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza 2021-2030 (ENCP), constante no anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.
2 – Determinar que a ENCP se organiza em torno dos seguintes eixos estratégicos:
a) Reduzir a pobreza nas crianças e jovens e nas suas famílias;
b) Promover a integração plena dos jovens adultos na sociedade e a redução sistémica do seu risco de pobreza;
c) Potenciar o emprego e a qualificação como fatores de eliminação da pobreza;
d) Reforçar as políticas públicas de inclusão social, promover e melhorar a integração societal e a proteção social de pessoas e grupos mais desfavorecidos;
e) Assegurar a coesão territorial e o desenvolvimento local;
f) Fazer do combate à pobreza um desígnio nacional.
3 – Determinar que os eixos identificados no número anterior e os respetivos objetivos estratégicos são previstos em planos de ação nos quais que se identificam as ações concretas a desenvolver, os indicadores, as entidades envolvidas e as metas.
4 – Determinar que os planos têm como âmbito temporal 2022-2025 e 2026-2030.
5 – Estabelecer um conjunto de indicadores e das metas a que a ENCP deve responder em 2030:
a) Indicador 1: risco de pobreza monetária para o total da população:
Meta: reduzir a taxa de pobreza monetária para o conjunto da população para 10 %, o que representa uma redução de 660 mil pessoas em situação de pobreza;
b) Indicador 2: risco de pobreza monetária nas crianças ((menor que) 18 anos):
Meta: reduzir para metade a pobreza monetária no grupo das crianças, o que representa uma redução de 170 mil crianças em situação de pobreza;
c) Indicador 3: taxa de privação material específica para crianças por idade (crianças de 1 a 15 anos):
Meta: aproximação do indicador de privação material infantil à média europeia, em pontos percentuais;
d) Indicador 4: taxa de risco de pobreza no trabalho (18 anos e mais):
Meta: reduzir para metade a taxa de pobreza monetária dos trabalhadores pobres, o que representa uma redução de 230 mil trabalhadores em situação de pobreza;
e) Indicador 5: taxa de risco de pobreza, por região:
Meta: reduzir a disparidade da taxa de pobreza dos diferentes territórios até ao máximo de 3 pontos percentuais em relação à taxa média nacional.
6 – Criar uma comissão interministerial de alto nível (CIAN) responsável por analisar, acompanhar e avaliar a execução da ENCP, constituída pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da presidência do conselho de ministros, do trabalho, solidariedade e segurança social, da educação, das autarquias locais, da saúde e das infraestruturas e habitação, sem prejuízo de os membros da CIAN poderem convidar a participar nas suas reuniões, quando tal se justifique, membros do Governo responsáveis por outras áreas governativas.
7 – Estabelecer que a CIAN reúne trimestralmente.
8 – Criar uma Comissão Técnica de Acompanhamento da ENCP com a seguinte composição:
a) O coordenador nacional, designado pela CIAN, que preside;
b) Um representante de cada uma das áreas governativas referidas no n.º 6;
c) Um representante de cada um dos serviços e organismos envolvidos na execução das medidas que executam a ENCP, referidos nos Planos de Ação;
d) Três personalidades de reconhecido mérito académico, científico ou profissional nas matérias abrangidas pela ENCP, a indicar pela CIAN.
9 – Criar um fórum consultivo que integra representantes de entidades públicas e privadas sem fins lucrativos, nomeadamente da economia social e solidária, de organizações da sociedade civil, de organizações não-governamentais, bem como peritos externos, representantes de serviços, instituições, personalidades ou entidades de reconhecido mérito nas matérias envolvidas, a indicar pela CIAN, e que deve, ainda promover eventos de auscultação a destinatários da ENCP.
10 – Determinar que compete ao coordenador nacional:
a) Apresentar à CIAN o Plano de Ação 2022-2025, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da presente resolução;
b) Proceder a uma avaliação intermédia da execução ENCP e apresentar à CIAN um relatório de monitorização do Plano de Ação 2022-2025, com eventuais propostas de revisão da ENCP, bem como o Plano de Ação 2026-2030, até ao final do primeiro trimestre de 2026;
c) Elaborar um relatório final de execução do ENCP até ao final do primeiro trimestre seguinte ao termo da respetiva vigência, dele dando conhecimento à CIAN;
d) Convocar e organizar as reuniões do fórum consultivo, disponibilizando a documentação necessária para o efeito, de acordo com as orientações da CIAN.
11 – Determinar que, para efeitos remuneratórios e de competências, o coordenador nacional é equiparado a cargo de direção superior de 1.º grau, nos termos do Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual.
12 – Determinar que os membros que constituem a Comissão Técnica de Acompanhamento não auferem qualquer remuneração ou abono pelo exercício das suas funções.
13 – Determinar que compete a cada área governativa envolvida na execução das ações e atividades que integram a ENCP assegurar a sua implementação e os encargos resultantes das mesmas.
14 – Estabelecer que as verbas a imputar à execução da ENCP estão limitadas pelo enquadramento orçamental dos serviços e organismos responsáveis pela sua execução.
15 – Determinar que a implementação ENCP inclui uma perspetiva de género, designadamente através da desagregação por sexo dos respetivos indicadores de monitorização.
16 – Determinar que o apoio técnico à Comissão Técnica de Acompanhamento é promovido pelo Centro de Competências de Planeamento, de Políticas e de Prospetiva da Administração Pública conjuntamente com o Gabinete de Estratégia e Planeamento do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, designadamente em matéria de acompanhamento da monitorização de metas e indicadores dos Planos de Ação.
17 – Estabelecer que a retribuição do coordenador nacional, assim como o apoio logístico, administrativo e financeiro necessário ao desenvolvimento das competências da Comissão Técnica de Acompanhamento são assegurados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros.
18 – Determinar que os encargos que decorram da concretização da presente resolução são satisfeitos também por fundos europeus, designadamente no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual para o período de programação 2021-2027, nos limites e condições estabelecidos na regulamentação da União Europeia aplicável.
19 – Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Presidência do Conselho de Ministros, 16 de dezembro de 2021. – Pelo Primeiro-Ministro, Pedro Gramaxo de Carvalho Siza Vieira, Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
Estratégia Nacional de Combate à Pobreza 2021-2030
I – Enquadramento
O XXII Governo Constitucional inscreveu no seu programa o compromisso de «lançar uma Estratégia Nacional de Combate à Pobreza, no âmbito do Pilar Europeu dos Direitos Sociais». O Governo afirmou a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza (ENCP) como elemento central do objetivo de erradicação da pobreza, enquadrado no desafio estratégico de redução das desigualdades.
Portugal registou uma redução muito significativa das desigualdades entre 2016 e 2019, impulsionada por uma criação de emprego sem precedentes e um reforço significativo dos apoios sociais e dos serviços públicos. Não obstante os progressos verificados, com a saída entre 2015 e 2020 de 700 mil pessoas do risco de pobreza e exclusão social, ainda permaneciam nessa condição, em 2020, cerca de 2 milhões de pessoas.
Tal levou o Governo a inscrever, em 2019, a necessidade de um instrumento de política pública, com um conjunto de ações coerentes e articuladas, que permitam reduzir de forma expressiva a incidência da pobreza. Os impactos socioeconómicos da pandemia, de magnitude ainda incerta, renovaram e reforçaram a pertinência da existência deste instrumento.
Adicionalmente, a ENCP está inserida num contexto alargado da ação governativa, sendo condição habilitante do Portugal 2030 e sendo uma das reformas inscritas no Plano de Recuperação e Resiliência, contribuindo para a coerência e eficácia dos investimentos inscritos nestes dois programas.
Acresce que a Cimeira Social realizada no Porto a 8 de maio de 2021 aprovou o Plano de Ação para o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, comprometendo a União Europeia com a redução do número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social em 15 milhões até 2030, incluindo 5 milhões de crianças. Considerando a existência, em 2019, de 91 milhões de europeus nessa condição e 2,2 milhões de portugueses, a mera declinação proporcional deste objetivo para Portugal pressupõe a saída de cerca de 360 mil pessoas da situação de risco de pobreza ou exclusão social, incluindo 120 mil crianças.
Ao longo das últimas décadas, Portugal tem sido bem-sucedido na construção de instrumentos de redução da intensidade da pobreza como o Rendimento Social de Inserção ou como o Complemento Solidário para Idosos, responsável pela redução de taxa de risco de pobreza dos idosos de 28,9 % em 2003 para 17,5 % em 2019. Portugal tem também sido eficaz nas políticas de promoção do sucesso e redução do abandono escolar que desceu de 44,3 % em 2001 para 8,9 % em 2020, um valor já abaixo da média europeia.
Contudo, é reconhecido que os níveis de pobreza ainda existentes justificam um reforço das políticas que se têm revelado eficazes, potenciadas por um enquadramento estratégico que permita uma abordagem integradas das diferentes políticas setoriais, nomeadamente no domínio da inserção social, combatendo os fenómenos de persistência da pobreza. É igualmente reconhecida a necessidade de políticas que permitam quebrar a reprodução de ciclos de pobreza não apenas retirando as crianças da condição de pobreza, mas garantindo-lhes as condições para que possam ter um futuro com melhores condições que as gerações que as precederam. Exige-se uma ação decidida para que a condição socioeconómica dos agregados deixe de ser um preditor tão preponderante de sucesso escolar e percursos profissionais. Nesse sentido realça-se a importância do Plano 21|23 Escola+, materializado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2021, de 7 de julho. O conjunto de medidas ali expressas alicerça-se nas políticas educativas com eficácia demonstrada ao nível do reforço da autonomia das escolas e das estratégias educativas diferenciadas dirigidas à promoção do sucesso escolar e, sobretudo, ao combate às desigualdades através da educação num contexto pós-pandémico, designadamente ao nível dos custos no processo de aprendizagem e no desenvolvimento psicopedagógico e motor das crianças e jovens.
A presente ENCP tem por base uma abordagem global, multidimensional e transversal de articulação das políticas públicas e atores, definindo prioritariamente seis Eixos de intervenção, em estreita articulação com o Pilar Europeu dos Direitos Sociais e o respetivo Plano de Ação e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030. A ENCP resulta igualmente do diálogo com os restantes instrumentos de política pública associados a populações em situação de vulnerabilidade, como sejam a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030 «Portugal + Igual», o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global para as Migrações, a Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência 2021-2025, a Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas Sem-Abrigo 2017-2023, a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2013-2022, o Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025 «Portugal contra o Racismo», a Estratégia Nacional para os Direitos da Criança 2021-2024, o Plano Nacional para a Juventude 2018-2021 e o Programa de Valorização do Interior.
A pobreza é uma realidade mais ampla e complexa do que um conjunto de carências materiais permite perceber. A eliminação da pobreza é uma obrigação em matéria de direitos humanos, como sejam o direito à saúde (problemas de saúde podem afetar o desempenho das crianças na escola, a produtividade do trabalho, podem resultar em desemprego e podem afetar a capacidade de participar na vida social e cultural; simultaneamente, a condição de pobreza pode levar ao acesso restrito a serviços médicos, o que, por sua vez, pode agravar os problemas de saúde); o direito à educação (a educação é uma das formas mais eficazes de combate à pobreza); o direito a um trabalho digno (meios de subsistência inadequados e inseguros configuram situações de pobreza: empregos não permanentes, remunerações baixas, precários); o direito à alimentação adequada (os efeitos físicos e psicológicos da privação de alimentos de qualidade podem agravar a pobreza); o direito à habitação adequada enquanto direito de todos a uma habitação digna que responda às necessidades das pessoas e garanta a inclusão socioterritorial (na verdade, muitas das pessoas em situação de pobreza vivem geralmente em zonas inseguras e muitas vezes estigmatizadas por outras pessoas), entre outros.
A abordagem da presente ENCP vai muito além da definição de pobreza enquanto privação de recursos monetários, evitando as abordagens centradas unicamente sobre a análise do ponto de vista monetário e que procuram fazer depender a redução da pobreza unicamente do crescimento económico. Assenta numa visão mais ampla da pobreza, assumindo a pobreza como fenómeno complexo e multidimensional, o qual constitui violação dos direitos humanos e de cidadania e que exige uma atuação integrada das diferentes áreas setoriais no domínio da intervenção pública. Isto é, a pobreza definida como a escassez ou ausência de recursos dos indivíduos ou agregados para satisfazer as suas necessidades de bem-estar.
A adoção desta visão suporta a ambição da ENCP que procura, através dos objetivos propostos e dos meios de implementação que perspetiva, promover uma articulação clara, em pé de igualdade, com as restantes políticas públicas quer de natureza económica mais global como a economia ou o emprego, quer com políticas mais setoriais como a saúde ou educação. A ENCP não pode, pois, deixar de constituir um instrumento de reflexão sobre as políticas sociais e sobre a necessidade de aprofundar o Estado Social nas suas múltiplas vertentes.
A presente ENCP 2021-2030 reflete, no seu essencial, o trabalho realizado pela Comissão nomeada pelo Despacho n.º 10277/2020, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 208, de 26 de outubro de 2020. Na conceção da proposta de ENCP que apresentou ao Governo, a Comissão recolheu inúmeros contributos de diversas entidades e personalidades com percursos relevantes no domínio do combate à pobreza e à exclusão social.
Os eixos de intervenção estão organizados em seis dimensões:
a) Reduzir a pobreza nas crianças e jovens e nas suas famílias;
b) Promover a integração plena dos jovens adultos na sociedade e a redução sistémica do seu risco de pobreza;
c) Potenciar o emprego e a qualificação como fatores de eliminação da pobreza;
d) Reforçar as políticas públicas de inclusão social, promover e melhorar a integração societal e a proteção social de pessoas e grupos mais desfavorecidos;
e) Assegurar a coesão territorial e o desenvolvimento local;
f) Fazer do combate à pobreza um desígnio nacional.
Para a implementação da ENCP foram definidos um conjunto de Objetivos Estratégicos que orientarão as medidas a desenvolver, expressos na seguinte tabela.
II – Eixos e objetivos estratégicos